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杨治均:城乡规划管理法律法规中“责成”之相关问题探析
杨治均  来源:郑州市政府法制办行政执法监督协调处   时间:2016-06-22 08:25:52    

  笔者日前参与办理《郑州市城乡规划局关于一次性责成我局在建违法建设直接采取查封措施的请示》相关来件,对“责成”一词饶有兴趣,经思考再三,偶有所得,现付诸笔端,供有兴趣者一起探讨。

一、“责成”的法律涵义

“责成”,在本义上一般作为动词,即指定某人或某机构办成某件事。而在相关城乡规划法律法规中,“责成”一般是指“责成”的行为主体(县级以上地方人民政府)责令被“责令”的相对人(有关部门)完成某项任务。

有学者将“责成”理解为指定权和决定权,认为“责成”行为本质上是行政命令,其中含有指定权和决定权,并认为“责成”行为的含义可理解为,县级以上人民政府根据法律法规的授权,依法行使对行政机关作出的具有行政强制执行力的决定是否准予强制执行的决定权,并通过‘责成’行为保障行政决定的实施。也有观点认为,县级以上人民政府的“责成”行为是“授权”或“委托”行为。笔者认为,城乡规划法律法规中“责成”内容的性质是行政强制权而非行政处罚权。根据《行政强制法》相关规定,行政强制措施只能由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施,且行政强制措施权不得委托;行政强制执行权由具有行政强制执行权的行政机关行使,或没有行政强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行,其中只有“代履行”的行政强制执行方式可以由行政机关委托没有利害关系的第三人行使。同时,城乡规划法律法规中的“责成”与被“责成”双方是县级以上人民政府与其所属部门之间的上下层级关系,与《行政处罚法》授权或委托双方既有上下层级关系也有相对平等关系不同。因此,从行政法层面来看,县级以上人民政府的“责成”行为,应是一种上级行政机关对下级行政机关的内部行政命令或行政指派行为。

二、“责成”行为的主体

关于“责成”行为的主体问题,即具体由县级以上的哪一级人民政府实施“责成”行为,根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于人民政府上下级关系的相关规定,应由作出行政处罚决定的行政机关的本级人民政府作出“责成”行为,不应为无直接隶属关系的上一级或者下一级人民政府。对此,《河南省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》(以下简称《实施办法》)第七十二条已作出明确规定,由本级城市、县人民政府“责成”。                   

三、被“责成”相对人

被“责成”相对人(即“有关部门”)是哪些部门,相关城乡规划法律法规中并没有明确。一种观点认为,“有关部门”仅指城乡规划主管部门。在一个违法建设案件查处过程中,责令停止建设、限期拆除等决定是规划行政主管部门作出的,在决定执行环节也理应由城乡规划主管部门作出查封施工现场、强制拆除等具体行政行为,体现出行政机关依法承担包括因违法或不当行使职权在内而产生的法律责任,实现权责统一。另一种观点认为,“有关部门”不仅指城乡规划主管部门,还包括其他不确定的部门。由于违法建设活动,特别是违法建筑的强制拆除,一直是规划管理中的棘手问题,仅靠城乡规划主管部门一家有时难以实施,为此建设工程所在地县级以上地方人民政府可以根据需要责成公安、工商等有关部门共同实施强制拆除等行政强制权,城乡规划法律法规中用“有关部门”这一表述应是立法本意就是如此。

针对上述两种观点,结合治理违法建设工作执法实践,笔者倾向于支持后者。一是在中国的政治语境下,“有关部门”是一个较为模糊的概念,本意是泛指与事件有关系的部门或组织;二是“有关部门”的不确定性,可以使“责成”更具灵活性;三是“有关部门”除城乡规划主管部门外,还包括其他不确定的部门,县级以上地方人民政府可根据实际情况,适当将行政处罚权、行政强制权等的决定权与执行权分离,有利于减少不作为、乱作为现象;四是把公安机关、街道办(乡镇)等纳入“有关部门”范畴,有利于违法建设的前期管控和采取行政强制权时的矛盾化解。在执法实践中,“有关部门”这一不确定表述有其合理性,但也会遇到其合法性受质疑这样的原则性问题。为此,建议有关部门对《城乡规划法》第六十八条中规定的“有关部门”作出解释:一是确定“有关部门”必须是能以自己的名义行使国家行政职权并能独立承担由此产生的相应法律责任的组织;二是除了城乡规划主管部门,可以把其他不确定的部门如公安、工商、街道办(乡镇)等部门,明确为“有关部门”的范畴,这样既便于行政机关对此条款的正确把握和操作,也可使一些合理的、有效的做法合法化。

四、“责成”的方式

在实际操作中,县级以上地方人民政府采取的“责成”方式一般为“一案一责成”或“概括性责成”。目前执法实践中对“一案一责成”并无争论,但对“概括性责成”存有不同见解。笔者也认为“概括性责成”存在不妥之处。一是《城乡规划法》第六十八条中“可以责成”具有一定的选择性,且该法未将行政强制权直接授予部门,其本意也是希望让县级以上地方人民政府进行审查、选择和判断,把是否采取行政强制的决定权授权给了县级以上地方人民政府。而“概括性责成”的一次性授权,间接越过了县级以上地方人民政府的审查、选择和判断。二是没有任何法律、法规规定县级以上地方人民政府可以将行政强制实施的决定权授权给其他部门实施,“概括性责成”无法律依据。三是根据《行政强制法》相关规定,行政强制实施的决定权决定行政强制是否实施,是行政强制实施的必经程序。而实施行政强制必须要有明确的行政相对人这一客体要素,才构成一个完整的行政强制法律关系。“概括性责成”无法针对具体特定的行政相对人,因此其本身也不具有合法性。四是“概括性责成”将行政强制实施的决定权一次性授权给执法部门,缺乏了县级以上地方人民政府的直接监督,容易导致执法部门滥用行政强制权,损害公民、法人和其他组织的合法权益。

五、“责成”行为的程序要求

《城乡规划法》对县级以上地方人民政府“责成”相关部门实施行政强制无具体的程序要求。《实施办法》第七十二条第一款对“责成有关部门采取查封施工现场、暂扣施工设备等措施”作出了程序上的规定。但笔者注意到,《实施办法》第七十二条第二款规定“强制拆除或者代为改正”由“城市、县人民政府(应当)在接到报告后六十日内组织有关部门”实施。根据《行政强制法》第十三条第一款规定,行政强制执行由法律设定。《城乡规划法》第六十八条规定“强制拆除”由建设工程所在地县级以上地方人民政府“责成”有关部门来实施,其实施行政强制权的法律主体应为“有关部门”;《实施办法》第七十二条第二款规定“城市、县人民政府”“组织有关部门”实施,其实施行政强制权的法律主体应为“城市、县人民政府”,明显与《城乡规划法》的规定不一致,其以地方性法规设定行政强制执行,合法性值得商榷。

根据《城乡规划法》、《实施办法》等相关法律法规规定及上述情况,并结合郑州行政执法实际,笔者对“责成”行为的程序作如下设计:

(一)城乡规划主管部门作出“责令停止建设”或“限期拆除”的决定后,违法当事人不停止建设或逾期不拆除的,城乡规划主管部门应当立即向本级城市、县人民政府报告。其关于申请“限期拆除”行政强制执行报告,可参照《行政强制法》第五十五条规定的行政机关向人民法院申请强制执行应当提供的材料,向本级城市、县人民政府提供相关材料。

(二)为避免执行过程中的权力失控和不当执行行为,城市、县人民政府在“责成”有关部门查封施工现场、强制拆除等措施前,可参照人民法院对非诉行政案件的合法性审查模式,由政府法制机构对城乡规划主管部门作出的“责令停止建设”或“限期拆除”决定案件进行全面审查,包括认定事实是否清楚、证据是否确凿充分、程序是否合法、适用法律是否正确等。城市、县人民政府根据审查情况,自收到报告之日起三日内作出是否采取查封施工现场、强制拆除等措施的决定,准予采取的“责成”相关部门实施。

(三)城市、县人民政府作出的“责成”决定一般是以批复文件等形式出现,不直接指向当事人,而是指向被“责成”部门。因此,被“责成”部门接到城市、县人民政府准予采取查封施工现场的决定后,应当以被“责成”部门的名义制作查封施工现场相关文书,并组织实施。被“责成”部门接到城市、县人民政府准予强制拆除的决定后,在实施强制拆除前,则应按照《行政强制法》第三十五条的规定,事先催告当事人履行义务;经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,由被“责成”部门制作强制拆除决定相关文书,并组织实施。在上述以被“责成”部门的名义制作的查封施工现场或强制拆除决定相关文书中,应载明依据,即城市、县人民政府的“责成”决定,因为城市、县人民政府的行政强制决定权来源于法律的授权,而被“责成”部门实施查封施工现场、强制拆除的执行权来源于城市、县人民政府的“责成”。

六、“责成”行为中实施行政强制权的法律主体界定

关于城乡规划“责成”行为中实施行政强制权的法律主体问题,争议比较激烈。有观点认为,《城乡规划法》既然授予政府行政强制决定权,那么行政强制的实施主体应该是县级以上地方人民政府,受责成的“有关部门”应以县级以上地方人民政府的名义实施行政强制行为,“有关部门”在实施行政强制过程中因超越职权或不当行为需赔偿行政相对人损失的,其后果应由县级以上地方人民政府负责。也有观点认为,“有关部门”既受政府“责成”,即应以自己的名义实施行政强制,其行为后果应由其自身承担。还有观点认为,从有利于政府和执法部门操作及国家法律实施效果来看,县级以上地方人民政府和受“责成”的有关部门均可成为自由选择的行政强制权的行使主体,更有利于地方政府和执法部门根据本辖区的具体情况和特点确定不同的操作程序,灵活机动,更有利于惩治违法行为并取得实效。

以上观点均有其合理性。但结合本文对“责成”一词的理解,《城乡规划法》第六十八条只是将是否实施行政强制的决定权授予了县级以上地方人民政府,而未直接授权县级以上地方人民政府来具体实施行政强制权;而被“责成”的有关部门才是《城乡规划法》第六十八条授权县级以上地方人民政府“责成”并直接实施行政强制权的主体,其应以自己的名义实施行政强制,其行为后果应由其自身承担。因此,从现有的法律规定来看,“责成”行为中实施行政强制权的法律主体界定为“有关部门”较为合适。

 

(作者单位:郑州市政府法制办)


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